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  统一思想 真抓实干 着力推进新时代法治烟草建设 ——在2018年全国烟草法规体改工作会议上的讲话(摘登)

来源: 《中国烟草》2018年第12期 总第626期 第12-14页 2018-06-15
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赵洪顺

(2018年6月5日)


沙鑫 摄

一、统一思想,提高认识,深刻领会新时代关于全面建设法治烟草的本质含义和内在要求

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代。对于烟草行业而言,站在法治烟草建设的新起点,面对法治烟草建设的新任务新要求,我们不禁要问,法治烟草究竟是什么?法治烟草与烟草专卖制度是什么关系?烟草专卖的基本内涵和本质要求又是什么?对这些问题,我谈一点认识。

(一)专卖制度视角下,深刻理解法治烟草的核心要义

烟草作为一种特殊的产品,严格管制是世界上通行的做法。烟草行业的最大特殊性就是实行烟草专卖制度,要讲清法治烟草的核心要义,最根本的就是要把它放在烟草专卖制度的规则和体系之中来审视。

1.深刻理解法治烟草与烟草专卖制度的本质关系——法治烟草是烟草专卖制度的内在要求

贯彻落实好《烟草专卖法》是法治烟草的突出重点。烟草专卖制度是国家按照自身的意志,对烟草行业的核心产业各环节构建的一整套以实行国家垄断经营为根本目的的制度体系,直接表现为“专卖”行政法律关系和“专营”经济法律关系,并通过完整的制度设计将这两种关系用法律的形式固定、平衡和统一起来,既相互制约,又相互促进。因此,对于烟草行业而言,我们比其他任何行业都更加强调对法律制度的理解力和执行力,都更加强调对法律关系的应用能力和处理能力,也就是我们说的“法治能力”。

什么是法治烟草?法治烟草与烟草专卖制度的关系是什么?一句话概括,就是以准确把握贯彻落实《烟草专卖法》为重点,全面提升烟草行业依法行政、依法经营、依法管理的水平,实现烟草行业治理手段、治理能力和经营管理能力的现代化。今后,行业法治建设的一切工作都应当围绕这个“初心”展开。

2.深刻理解新时代建设法治烟草的基本要求——不断强化烟草专卖法律体系在行业的有效实施

第一,依法行政。这是对各级烟草专卖局提出的要求,主要包括两个方面:

一是严格执法。所谓严格执法,就是要让执法者绝对忠诚于法律,就是要严格按照法律的规定和程序办案。要确保主体资格合法,要确保执法程序和适用法律合规适当,要确保不办错案,要确保公平公正。

二是文明执法。首先要敢于执法、秉公执法,做到合法合理、严格公正;第二要端正执法理念,在行政执法中树立以人为本、执政为民的理念;第三要严明纪律,尤其要注意规范执法行为和语言举止;第四要方法得当,将管理和服务有机统一,处罚和教育有机结合;最后要高效便民,简化办事程序、提高执法效率。这就是所谓文明执法的要求。

第二,依法组织生产经营。这是对行业各级工商企业提出来的要求。

首先要严格执行《烟草专卖法》。《烟草专卖法》是以规范烟草专卖品生产经营主体行为为主要对象的专项法律,这是行业各级企业一切生产经营活动的基本遵循。在此基础上,《反垄断法》《广告法》《专利法》《商标法》等一系列与行业生产经营紧密关联的经济法律法规也是我们必须遵循的重点。

第三,依法管理。烟草行业的管理,涵盖行政管理、资产管理、生产经营管理、企业内部管理等方方面面的内容。在现有体制下,从强化行业依法管理的角度讲,深入推进法治烟草建设,在全行业牢固树立法治意识,切实增强尊法学法守法用法的理念,将行业各项工作纳入法治化轨道,提升行业整体法治化水平和手段,正是行业不断完善体制机制,保持长期稳定发展的一项重要举措。

(二)法治烟草视角下,重新认识专卖制度的本质要求

依照《烟草专卖法》进行管理,是行业管理的重中之重,要完整准确理解和把握专卖制度提出的管理要求,这个问题至关重要。当前核心就是要准确把握“四个本质特征”,有效处理好“五种特殊关系”:

1.准确把握“四个本质特征”是基础

烟草专卖制度是以烟草专卖品生产经营管理为主线构建起来的涵盖烟草产业“农工商、产供销、人财物、内外贸”的一整套法律运行体系,呈现出四个方面基本特征:

第一,唯一性。在烟草专卖制度下,中国烟草总公司及下属企业是烟草制品唯一的商品经营者和服务提供者,国家烟草专卖局及下属各级局是烟草行业唯一的专卖监管机关。唯一性决定烟草专卖能够充分实现国家垄断经营的目的,是烟草专卖制度的根本性重要特征。

第二,统一性。一是“统一的价值观”。即“国家利益至上,消费者利益至上”。这是由《烟草专卖法》第一条开宗明义确定的,也是其立法宗旨和初衷,是做好烟草行业各项工作的思想指南。二是“统一领导”。这里指的是烟草行业特殊的管理体制,行业各级单位必须有效服从国家局、总公司的统一领导、统一部署、统一安排,做到政令畅通、令行禁止。三是“统一的市场”。烟草专卖制度要求全国烟草生产和销售应形成一个有机统一的大市场,消除地方保护和贸易壁垒,推进计划和市场的有效衔接。

第三,秩序性。一是“有计划”。计划是《烟草专卖法》里最重要的内容,也是最重要的管理手段。计划具有统一性,就是指国家局的计划总量控制,计划还具有严肃性,计划一旦制定,各生产经营主体之间、各产业链环节之间,不能私自更改。总量不能失控,结构不能失衡,以此保障烟草产业的发展始终规模适度。二是“按比例”,包括区域发展比例、城乡发展比例、品牌发展比例等,实际上是每一个发展主体之间、每一个产品之间、每一个产业链上下游环节之间比例关系的适当。三是“定渠道”。通过渠道把控,有效维护烟草制品价格稳定、需求真实、交易公平,充分打击非法流通和走私制假,从而保障国家的垄断利益。

第四,公平性。公平性是专卖制度对行业各类主体,尤其是对各级商业企业提出的要求。当前烟草行业,最重要的就是要确保三大公平:商业企业对零售客户货源供应的公平,商业企业向工业企业进货的公平,专卖管理和行政执法的公平。

2.正确处理“五种特殊关系”是关键

处理好“专卖”和“专营”的关系,重在“相互促进”。“专卖”强调的是运用行政手段管理和保障好行业改革发展;“专营”强调的是运用资产手段组织和实施好行业生产经营。二者虽然性质不同,分工不同,职能不同,但最终本质一致、目标一体、成效相关。因此,我们在工作中最重要的就是要正确处理好两者的关系,努力在法制轨道上做到专卖专营有机统一,相互促进。

处理好“自律”与“他律”的关系,重在“突出自律”。烟草行业依法实行的特殊管理体制,烟草专卖很大程度上是自己规范自己,自己监督自己,把原本属于“他律”的问题更多地转化为行业和企业“自律”的问题。对此,我们要有清醒认识,做好自律和自我约束。

处理好“职权”与“责任”的关系,重在“履职尽责”。烟草专卖制度的特殊性,要求我们把关注的焦点和更多的精力放在行政职责的承担和企业义务的履行上,而不是行政权力的运用和企业权利的行使上。因此,在行政管理活动中,各级专卖执法单位就必须更加注意执法严明、公开公正和清正廉洁。在生产经营活动中,对于工业企业而言,最重要的义务是要严格做到按计划组织生产、按规则实施营销、按标准提供产品;对于商业企业而言,最重要的义务是要充分实现真实反映需求、有效畅通渠道、严格落地销售。这些是《烟草专卖法》赋予行业所有工商企业的特殊义务,也是我们必须义无反顾和义不容辞的企业责任。

处理好“整体利益”与“局部利益”的关系,重在“谋求整体利益最大化”。唯一性和统一性是烟草专卖制度的本质特征和本质要求。整体的产业利益大于单纯的经济收益,行业整体利益大于单纯的地方利益,要牢固树立行业“一盘棋”的思想。行业整体利益最大化是我们追求的目标,领导干部必须有这样的大局意识。

处理好垄断经营与公平竞争的关系,重在“公平为先”。新时期行业全面推行卷烟营销市场化取向改革,实施“大品牌、大市场、大企业”发展战略,要求行业各级工商企业,要严格遵守《烟草专卖法》和《反垄断法》的双重要求,要在垄断经营体制内适度引入市场机制,推动公平竞争,努力实现公平进货、公平供货、规则透明、渠道畅通。

二、关于2018年的重点工作

从把握工作主线、解决突出问题的角度,我再强调几项法规体改的重点工作,概括起来就是要做到“三个着力加强”,抓好“三个认真落实”。

(一)做到“三个着力加强”

1.着力加强法治宣传教育,突出做好《宪法》宣贯工作

学习宣传贯彻《宪法》是当前和今后一个时期的一项重大政治任务。国家局党组高度重视,召开专题党组会学习传达此次修宪精神,并组织开展专题讲座,率先垂范,带头学习宣传贯彻《宪法》。行业各单位要按照国家局的统一部署,结合行业“七五”普法规划内容,在年内,深入开展以《宪法》为核心,以烟草专卖法律法规为特色的“尊法学法守法用法”主题法治宣传实践活动,普及宪法知识,维护宪法权威,增强法治素养,提高法治水平。

2.着力加强制度体系建设,建立清单化管理机制

去年,国家局、总公司梳理了从1982年中国烟草总公司成立以来的7万多份各类红头文件,确定保留的制度性文件共计1129件,将于近期向全行业公布。希望大家以此清单作为对照,并在这一基础上对本单位文件进行筛选,以便建立以审查发布、清单管理、依法公开、定期清理“四个机制”为主要内容的行业制度性文件全方位、全过程管理体系。

3.着力加强法律风险防控,全面提升防范和化解系统性法律风险的能力和水平

总体来看,行业所处的外部法律环境呈现出复杂多变的态势,法律风险处于多发、频发时期,要着重做好反垄断调查、烟草广告、商标专利、控烟履约等方面的法律风险防控工作,继续深入推进法律风险防控体系建设,坚决打好防范和化解重大系统性法律风险的攻坚战。

(二)抓好“三个认真落实”

1.认真落实总公司层面公司制改革工作

适时推进中国烟草总公司公司制改革工作,就是要在继续坚持烟草专卖制度,继续坚持“统一领导、垂直管理、专卖专营”和“一套机构、两块牌子”的现行管理体制的基础上,将中国烟草总公司改制为依照《公司法》登记的国有独资公司,并逐步建立健全符合行业特点的现代企业制度。目前,此项工作正在按程序进行中。

2.认真落实烟草企业职工家属区“三供一业”分离移交改革工作,确保年内此项工作全面完成

国有企业职工家属区“三供一业”分离移交是剥离国有企业办社会职能的关键举措,是深化国有企业改革的重要内容。现在已经是6月份了,离完成此项工作的限定之日还有将近半年的时间,时间紧迫、工作量大、情况复杂,任务确实艰巨,各单位一定要有等不起的责任感、慢不得的危机感、坐不住的紧迫感,以更大的决心和更强的意志按时保质完成职工家属区“三供一业”分离移交改革任务。

3.认真落实行政审批标准化建设工作部署

国家局于去年底印发了《关于加强烟草行业行政许可标准化建设的意见》,要求各省级局加快推进行政许可标准化建设,全面提升烟草行业行政许可服务的整体质量和水平。各省级局要按照国家局的统一部署,建成涵盖烟草行业行政许可“全事项、全过程、各环节”相互配套协调的标准体系和行政许可标准实施、监督和评价体系。今年,还要深入贯彻落实李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上关于围绕“放管服”,狠抓“六个一”的指示精神,持续推进全面缩减12项行政许可事项办结时限、进一步提升服务水平、加强“互联网+政务服务”等工作。

新时代要有新气象,更要有新作为。站在新的历史起点上,做好行业法规体改工作需要把求真务实、稳扎稳打和攻坚克难、锐意进取有机结合起来。我们要以学习贯彻党的十九大精神为强大动力,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕国家局党组总体部署,努力奋斗、真抓实干,谱写法治烟草建设的新篇章,争创深化行业改革的新作为,为开创行业稳中向好新局面,为实现行业高质量发展提供强劲的改革助力和坚实的法治保障。

(标题为编者加)

编辑:李东军

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